Bezwaargolf ontaardt in bestuurlijke chaos

De bezwaargolf van milieuorganisaties tegen Natuurbeschermingswetvergunningen ontaardt in een bestuurlijke chaos. Het offensief is een reactie op falend overheidsbeleid, waardoor in de afgelopen 10 jaar duizenden boerenbedrijven hebben uitgebreid zonder de vereiste NBwet-vergunning. Onderhand zijn er honderden bezwaren ingediend bij de provincies – die strijd jaagt de overheid op kosten en boeren in de gordijnen.

“Het slaat nergens op. Het is sarren. Ik wil dat als eenvoudige boer toch wel even kwijt.” In een vergaderzaal van het provinciehuis in Zwolle zitten boeren en notoire bezwaarmaker Marcel Middelkamp tegenover elkaar. Het is een hoorzitting, waar boeren hun zegje kunnen doen over de bezwaren die Middelkamp namens de Coöperatie Mobilisation for the Environment (MOB) heeft ingediend tegen hun vergunningen.

Negentien boeren verbijten hun ergernis. Ze proberen zich te concentreren op de inhoud, maar dat lukt niet iedereen. Middelkamp krijgt het verwijt dat hij tijdens de zitting niet ingaat op individuele bedrijven. Dat versterkt het gevoel dat de milieuadviseur bezwaar maakt om het bezwaarmaken. In de golf bezwaarschriften aan het adres van de provincie zitten ook pro forma-brieven: ik maak bezwaar en de onderbouwing volgt later.

Middelkamp ontkent dat hij met hagel schiet. Hij bekijkt elke vergunning, zegt hij. “En tegen 20 tot 25 procent maken we geen bezwaar.” Tegen de overige 75 procent dus wel. Dat zijn er in Overijssel vele honderden. “De teller staat dit jaar al op 500 bezwaarschriften,” zegt Gerben Knuttel, teamleider juridische zaken van de provincie Overijssel en voorzitter van de hoorzitting.

Tijdens het ritueel van hoor en wederhoor over de ingebrachte bezwaren krijgt Middelkamp ook de vraag voorgelegd wat zijn beweegredenen zijn om massaal bezwaar te maken. De milieuadviseur zegt: ‘De overheid geeft veel te makkelijk vergunningen af. We willen de aantasting van de biodiversiteit een halt toeroepen’.

Falend overheidsbeleid
Het bezwaaroffensief van de milieuorganisaties is een reactie op falend overheidsbeleid. In de afgelopen 10 jaar hebben duizenden bedrijven illegaal uitgebreid zonder de vereiste NBwet-vergunning, stelden 47 lokale milieu- en natuurorganisaties dit najaar in een brief aan Natuurmomumenten. In dat schrijven, dat in afschrift naar provinciebestuurders ging, wordt Neerlandse grootste natuurorganisatie het verwijt gemaakt stilzwijgend de illegale uitbreiding van duizenden bedrijven te legitimeren door de overheid niet stevig aan te pakken op het gedogen van ‘illegale vee-uitbreidingen’.

De brief bracht Natuurmonumenten niet op andere gedachten. Ze kiest voor samenwerking om zoveel mogelijk natuurgebied veilig te stellen en ziet geen heil in een juridische loopgravenoorlog. Milieuorganisaties als de MOB doen dat wel. Ze bestoken de provincies met bezwaarschriften, waarmee ze gelijke tred proberen te houden met de afgifte van vergunningen. Doen ze dat niet dan is bezwaartermijn verstreken en is de vergunning onherroepelijk. De focus ligt op Overijssel, Friesland en Utrecht, zegt Johan Vollenbroek van MOB. De organisaties hebben te weinig mensen om alle provincies te volgen.

PAS-regeling
De reden voor het offensief staat in de brief aan Natuurmonumenten: ‘De overheid wil met het besluit Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) die duizenden illegale bedrijfsuitbreidingen alsnog een NBwet-vergunning geven, zonder dat serieuze eisen worden gesteld.’

Milieuorganisaties voelen de urgentie, want de PAS-regeling, hoe tergend traag die ook tot stand komt, komt er aan. Medio 2015 zal de regeling in werking treden en dan zullen de provincies de regeling gebruiken om nog niet verleende vergunningen af te geven, gebruikmakend van de ontwikkelingsruimte die voor de landbouw overblijft.

Door de bezwaargolf ontstaat een bestuurlijke wanorde. Provincies krijgen stapels bezwaren te verwerken en als ze zich niet aan de wettelijke termijn houden voor behandeling, moeten ze een dwangsom betalen aan de bezwaarmakers. Dat heeft de provincies Overijssel en Utrecht inmiddels handenvol geld gekost, zo’n 345.000 euro meldde Boerderij Vandaag vorige maand. En dat geld gebruiken de milieuorganisaties om de bezwaarprocedures te financieren. De overheid die zijn eigen kritikasters moet financieren, het ergert boeren ook, zo blijkt tijdens de hoorzitting in Zwolle. Het wordt niet gezegd, maar wel gesuggereerd: dat is de ware reden van de bezwaargolf.

Om te voorkomen dat ze nog meer dwangsommen moeten betalen zetten provincies op hun beurt alles op alles om op bezwaren binnen de termijnen af te handelen. En daarvoor wordt extra personeel ingezet, zegt beleidsmedewerker Roland Zoer van de provincie Utrecht. “En dat kost ook geld, ja.”

Piketpaaltjes
Naast de vloed aan bezwaren krijgen de provincies het ook bestuurlijk om hun oren, want in het bezwaar- en beroeptraject waarin milieuorganisaties en provincies terechtkomen slaat de Raad van State met gerechtelijke uitspraken van tijd tot tijd piketplaatjes, waardoor provincies hun beleid moeten bijstellen. Zo sneuvelden de salderingsmethoden die Utrecht, Brabant en Overijssel toepasten om bedrijven alsnog aan een Natuurbeschermingsvergunning te helpen. Die uitspraak van vorig jaar november dwong provincies hun beleid te herzien en ‘Raad van State-proof’ te maken.

Het zijn de herstelwerkzaamheden waar de milieuorganisaties op uit zijn, maar ze gaan door. Tijdens de hoorzitting in Zwolle werd duidelijk dat MOB bezwaar maakt tegen de externe saldering zoals de provincie Overijssel nu toepast. Overdragen van ammoniakrechten mag privaatrechtelijk niet, want is in strijd met het Burgerlijk Wetboek, verklaarde bezwaarmaker Middelkamp. “Daardoor kan saldering niet.” Een visie die de provincie niet deelt: “De mogelijk tot extern salderen staat gewoon in de Natuurbeschermingswet.” Ook over dit geschil moet de Raad van State uitsluitsel geven tijdens een zitting in januari volgend jaar.

In deze strijd tussen milieuorganisaties en overheid zitten boeren regelmatig met de vingers tussen de deur. Veel bedrijven hebben in de afgelopen tien jaar uitgebreid zonder een NBwet-vergunning. Het zijn er landelijk gezien duizenden, alleen in Drenthe en Friesland al tussen 1.250 en 1.500, zo stelde de Noordelijke Rekenkamer dit jaar vast. Veel van die boeren hebben niet geweten dat ze een NBwet-vergunning moesten aanvragen. Ze werden er niet op gewezen door de gemeenten. “In de eerste jaren waren de gemeenten daar ook helemaal niet alert op,” zegt juridisch adviseur Rob van Woerden van ingenieursbureau Rombou.

Exemplarisch
Daar kan een melkveehouder uit Friesland over meepraten. Hij vertelt anoniem zijn verhaal, want hij wil niet de aandacht op zijn bedrijf vestigen maar wel z’n verhaal doen, omdat het exemplarisch is. Zijn bedrijf zit op slot, hij heeft geen NBwet-vergunning en hij is ál zijn ammoniakrechten kwijt. Een gevolg van de verplaatsing van zijn bedrijf, vertelt hij. “Ik ben van de ene naar de andere kant van de kavel verhuisd. In feite is het hetzelfde bedrijf, alleen op een ander adres. En de ammoniakrechten zijn gebonden aan het adres.”

Het verhaal van de melkveehouder is het verhaal van een nalatige overheid. “Ik ben meerdere keren bij de gemeente geweest om te vragen of het wel goed zat en of ik niet een vergunning nodig had. Nee, dat was niet nodig, tot 200 koeien kon het geregeld worden met een Algemene Maatregel van Bestuur.”

Over de Natuurbeschermingswet is nooit met een woord gerept door de gemeente, zegt de melkveehouder. “Die wet is gewoon vergeten.” En daar plukt hij nu de wrange vruchten van, want hij had een NBwet-vergunning moeten hebben; op ruim twee kilometer van zijn bedrijf ligt een verzuringsgevoelig gebied. De provincie is nog niet aan de deur geweest, vertelt de melkveehouder. “Ik neem aan dat ze het gedogen.”

Maar gerust is hij er niet op. “Ik verbaas me er over dat er zo lang is doorgemodderd en dat nu echt alles uit de kast wordt gehaald om van alles te regelen.” In zijn geval betekent het dat hij stikstofrechten moet aankopen, voor zijn bestaande bedrijf én uitbreiding. Het voelt als een onrecht dat hij zijn historische rechten kwijt is. “Ja en u begrijpt dat me dit veel geld gaat kosten, afhankelijk van waar ik die rechten kan aankopen toch tussen de 20.000 en 40.000 euro, denk ik.” En wachten op de PAS-regeling? “Daar heb ik een unheimisch gevoel over, want je bent aan de goden overgeleverd.” Hij hoopt dat er een knelregeling komt voor bedrijven zoals dat van hem.

‘Provincies maken er een puinhoop van’

De milieucoöperatie Mobilisation for the Environment (MOB) in Nijmegen maakt in verschillende provincies bezwaren tegen Natuurbeschermingsvergunningen. Er zijn meer organisaties zoals Vereniging Leefmilieu die bezwaren aantekenen, maar MOB is het meest actief. “We zijn al een jaar of vijf aan het procederen,” zegt Johan Vollenbroek van de milieucoöperatie. “En we springen er alleen op als de ammoniakuitstoot toeneemt.”

De milieucoöperatie ziet de veehouderij als de grootste bron van stikstofdeposities, een van de drie voornaamste oorzaken van structurele natuurschade. “Het probleem van stikstofdepositie is al decennia bekend, onderzocht en door de overheid op de politieke agenda gezet, maar verre van opgelost.”

De provincies maken er inhoudelijk een puinhoop van, zegt Vollenbroek. “Ze geven beschikkingen af terwijl ze weten dat het in strijd is met de jurisprudentie van de Raad van State. Dan heb je het aan jezelf te danken als er massaal bezwaar wordt gemaakt. Als niemand dat doet, worden die vergunningen onherroepelijk en dat is waar de provincies op gokken.”

Een oproep aan de veehouderij om een deal te sluiten over vermindering van de stikstofdepositie, leidde tot niets. Toch maakt MOB wel afspraken met individuele boeren, zegt Vollenbroek. “Ze nemen contact met ons op. Laatst nog een boer uit Staphorst. Die gaf aan dat hij een nieuwe emmissiearme roostervloer zou aanbrengen, waardoor de ammoniakuitstoot zou verminderen. Nou dat is top, dan trekken wij het bezwaar in. En zo doen we dat bij meer boeren.”

In de noordelijke provincies maakt milieuadviseur Marcel Middelkamp uit Almelo namens MOB bezwaar. Als Middelkamp dat onder eigen naam zou doen, maakt hij geen kans. Hij wordt niet als belanghebbende gezien en is daarom niet ontvankelijk. Dat is MOB wel, omdat deze organisatie zich als milieucoöperatie op meerdere terreinen inzet voor de natuur. Volgens Vollenbroek gaat Middelkamp niet zijn eigen gang. “Hij treedt namens ons op. We hebben van tijd tot tijd overleg.”

Dit artikel verscheen in Boerderij